Как изменилась страна и сам контрольный орган за годы его существования
«Дембельским аккордом» Алексея Кудрина, покинувшего в минувшую среду пост председателя Счетной палаты России, стала публикация на сайте СП материалов проверок, проведенных контрольным органом начиная со второй половины 1990-х. Публикация проводилась в рамках проекта «Архив». На данный момент доступно более 3 300 отчетов.
«Отчеты Счетной палаты охватывают широкий круг вопросов – от инклюзивности и здравоохранения до культуры, образования, экологии и промышленности, — заявил по этому поводу сам Кудрин. — Они могут стать ценным источником данных о деятельности государства и развитии страны с 1996 года. Проект «Архив» – это еще один шаг в направлении открытости государства. Уверен, он принесет пользу журналистам, ученым, студентам и всему гражданскому обществу в России».
Что ж, последуем совету Алексея Леонидовича и взглянем на эволюцию государства через призму отчетов Счетной палаты. Полноценное исследование этой темы предполагает тщательное изучение всего объема «проверочных» материалов палаты, выданных на-гора на протяжении 27 лет ее существования. Но такой подход требует значительного времени. Тут не отделаешься не то что днем, а, возможно, и годом.
Мы облегчили себе задачу и сравнили самые свежие материалы проверок с самими первыми. Ну, точнее, первыми доступными. Самые ранние опубликованные материалы датируются апрелем 1997 года. Это в том числе отчет «О результатах проверки эффективности и целесообразности расходования средств федерального бюджета на реализацию президентской программы «Дети России».
Список выявленных в ходе проверки нарушений огромен. Вот характерные выбранные места: «Общая сумма нецелевого и неэффективного использования средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 1996 год на текущие расходы` составила 28575,0 млн рублей, или 47,4 процента от ассигнований, выделенных в 1996 году на финансирование президентской программы «Дети России»…
Установлены факты, когда на фактические расходы незаконно списываются средства сразу после их перечисления исполнителям без документального подтверждения… Минтруд России и Минобразование России встали на незаконный путь дополнительных выплат из средств программ штатным сотрудникам министерств, включая и руководящих работников, за участие в работах, входящих в их должностные обязанности…»
Поражают, однако, не только масштабы вскрывшегося бардака, но и суровость предложенных Счетной палатой мер реагирования. Список этот венчают следующие пункты: «Минфину России взыскать в бюджет с Минтруда России‚ Минобразования России‚ Минздрава России‚ Минсельхозпрода России… средства, использованные без документального подтверждения в сумме 88316‚6 млн рублей…
Генеральной прокуратуре РФ провести расследование по возможным фактам злоупотреблений и нарушений государственной финансовой дисциплины, привлечь к ответственности виновных лиц и принять меры к возмещению при чиненною государству материального ущерба… Взыскать с должностных лиц Минтруда России и Минобразования России незаконно полученные денежные средства в сумме 56,9 млн. рублей подтвержденных документами, и обеспечить достоверность учета и отчетности».
Как верно заметили братья Вайнеры устами своего героя Глеба Жеглова: «Правопорядок в стране определяется не наличием воров, а умением властей их обезвреживать». Конечно, про российскую власть эпохи 1990-х никак нельзя сказать, что у нее хорошо получалось обезвреживать воров. Но упрекнуть в недостаточной бдительности Счетную палату совершенно невозможно: она как раз делала все от нее зависящее. Практически непрерывно била тревогу. Редкий отчет СП в те годы не сопровождался фразой: «Информация о результатах проверки направлена в Генеральную прокуратуру РФ».
Некоторые отчеты, относящие к тому историческому периоду, — готовый сюжет для детектива. Например, результаты «проверки целевого использования бюджетных ссуд, выделенных Министерством финансов РФ банку «Национальный кредит» на финансирование жилищно-строительного комплекса «Самородинка» в 1995-1997 гг. и ЗАО «Агрофирма Абрау-Дюрсо» в 1994-1997гг.».
Как явствует из документа, ссуда в размере 45 миллионов долларов США была предоставлена банку «на основании собственного решения первого заместителя Министра финансов РФ А.П. Вавилова, инициировавшего и подписавшего кредитное соглашение № 11-03-05 5 от 10 апреля 1995 года между Минфином России и КБ «Национальный кредит» без соответствующего постановления (решения) Правительства РФ и проведения тендера».
Еще одна пикантная деталь: «Гарантом возврата ссуды и процентов по ней в сроки, указанные в соглашении, выступил КБ «Национальный кредит», т.е. сам заемщик». След выделенных бюджетных денег вскоре потерялся: «Средства в размере 45 млн долл. США, перечисленные по кредитному соглашению… на корреспондентский счет КБ «Национальный кредит» в Ваnk of New York, целевым образом использованы не были, дальнейшее их движение неизвестно». А затем исчез и сам заемщик: банк был признан банкротом.
Дальше еще интереснее. Согласно подписанному Вавиловым же трехстороннему соглашению, обязательства обанкротившегося должника почему-то принимает на себя Национальный фонд спорта. Затем Минфин принимает решение о «дополнительном финансировании НФС из федерального бюджета под порядок компенсации потерь», а эти средства направляются на погашение задолженности по бюджетной ссуде. И все — долга перед бюджетом нет! При том что деньги в бюджет не вернулись.
«Таким образом, должностные лица Минфина России (А.П. Вавилов, А.В. Смирнов, В.Б. Волков)… своими действиями нанесли ущерб федеральному бюджету в размере 47,55 млн долл. США (основная сумма ссуды плюс проценты. — А.В.), при этом ими были приняты меры по сокрытию нанесенного ущерба», — заключает аудитор СП Александр Ножников.
Несмотря на такой вывод, для главного героя этой истории, Андрея Вавилова, все закончилось, насколько известно, благополучно: вышел совершенно сухим из воды. Точно так же закончились для него и несколько других похожих историй. Ну, если не считать того, что в феврале 1997 года был взорван его служебный автомобиль — сам Вавилов в это время находился в здании Минфина и не пострадал.
Однако такой «сухой» исход, справедливости ради, нельзя списать на одну лишь специфику «лихих 1990-х»: Андрей Петрович вполне вписался и в новую эпоху. Долгое время — с 2002 по 2010 год — был членом Совета Федерации. А сейчас возглавляет совет директоров компании «СуперОкс», специализирующейся на производстве высокотемпературных сверхпроводников и находящейся в довольно тесных отношениях с госструктурами — ряд проектов компании поддержан государством.
Но вернемся к нашей Счетной палате. И вернемся заодно из 1990-х назад, в настоящее — посмотрим, выглядят современные отчеты аудиторов СП. Не будем утомлять читателя пространными цитаты и цифирью. О результатах проверок говорят заголовки соответствующих новостей на сайте СП: «Счетная палата: реабилитационные центры ФСС работают эффективно, но не на полную мощность… План модернизации опорных лабораторий до 2024 года перспективен, но требует актуализации… В 2021 году все задачи программ и мероприятий Союзного государства выполнены… Докапитализированные через механизм ОФЗ банки исполняют предписанные требования… Граждане пока недостаточно информированы о своих правах в сфере ОМС».
А вот центральный вывод самой последней проверки: «Меры господдержки, направленные на развитие курортов Кавказских Минеральных Вод, в том числе города Кисловодска, позитивно повлияли на качество жизни населения и имидж региона в целом. Однако полноценная система управления долгосрочным и комплексным социально-экономическим развитием Кавминвод пока не сформирована».
Ну, то есть отдельные недостатки еще есть, но они никак не способны заслонить собой свершения. Тенденция налицо: за почти 28 лет существования Счетной палаты объем выявляемых ею финансовых безобразий сильно сократился. Изменился и характер нарушений: СП давно уже не зовет на помощь Генпрокуратуру и следственные органы.
Каковы причины тенденции? Понятно, что бюджетная дисциплина за эти годы укрепилась. Но исчерпывающим такое объяснение назвать трудно. Воровать-то ведь за эти годы не перестали. Причем воруют, судя по числу сажаемых чиновников и размерам нажитого ими непосильными трудами, как минимум не в меньших масштабах. И разоблачаемые и сажаемые — это лишь видимая верхушечка коррупционного айсберга.
А об объемах государственных финансов, которые уходят в песок в силу непродуманных решений, и говорить нечего. Тут наше время может дать фору «лихим 1990-м». В общем, объективно говоря, отчеты Счетной палаты могли быть бы и поразнообразнее, и поинтереснее. Отсюда вывод: не так укрепился за эти годы правопорядок, как изменилась сама Счетная палата, ее роль в системе власти.
По версии одного из создателей палаты, экс-зампредседателя СП Юрия Болдырева, роковые изменения в судьбе контрольного органа произошли в 2003 году: после корректировки закона о Счетной палате ее председатель, его заместитель и аудиторы стали назначаться по предложению президента — прежде инициатива должна была исходить от депутатов Госдумы и членов Совета Федерации.
«С этого момента независимой Счетной палаты в стране нет, — говорил Юрий Юрьевич в интервью «МК». — Кто девушку кормит, тот ее и танцует. Кто ставит человека на пост — от того этот человек и зависит». По словам Болдырева, Счетная палата в ее нынешнем виде — это, по сути, дублер Контрольного управления Президента «с некоторой публичной симуляцией независимого контроля».
О том, сколь незначителен политический вес нынешней Счетной палаты свидетельствуют и последние события, связанные со сменой ее главы. Кудрин освобожден от должности Советом Федерации (по представлению президента), в то время как в законе о СП черному по белому написано: «Председатель Счетной палаты досрочно освобождается от должности решением Государственной Думы».
Нет, по Конституции все как раз сделано правильно: по Конституции, исправленной и дополненной в 2020 году, назначение на должность и освобождение от должности главы Счетной палаты находится в ведении Совета Федерации. Ну, то есть Основной закон поправили, а привести в соответствие с ним закон о СП за два с половиной года так и не удосужились. Похоже, просто забыли.
Но честно говоря, язык не поворачивается упрекать на этом основании парламентариев и прочих ответственных за законотворчество слуг народа в пренебрежении своими обязанности. Есть у них и более важные дела, связанные с более важными органами власти.
